L’evoluzione della NATO durante la Guerra Fredda

Verso la fine degli anni ’40, la preoccupazione acuta per le politiche dell’Unione Sovietica era assolutamente evidente. Il miglior resoconto scritto da un protagonista dei negoziati che portarono al Patto Atlantico porta il significativo titolo Tempo di paura e speranza (Reid 1977 ). Parlando il 29 settembre 1948 all’Assemblea generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), il primo ministro socialista belga Paul-Henry Spaak, futuro segretario generale della NATO dal 1957 al 1961, rivolse queste parole alla delegazione sovietica: “Sapete qual è la base della nostra politica? È la paura, la paura di voi, del vostro governo, della vostra politica” (Delmas 1965 ). Trent’anni dopo, l’italiano Manlio Brosio, ex segretario generale della NATO dal 1964 al 1971, osservò che “per molto tempo il senso di pericolo e la necessità di una difesa comune sono stati sufficienti a far funzionare l’Alleanza” (Brosio 1979 ).

Tuttavia, la NATO sopravvisse alla scomparsa del nemico, l’Unione Sovietica (URSS), intensificando un processo di adattamento costante che era stato presente anche durante la Guerra Fredda, iniziato subito nel 1950 e continuato in seguito, seppur su scala ridotta. In realtà, il Patto Atlantico fu firmato il 4 aprile 1949, ma la NATO (North Atlantic Treaty Organization) si sviluppò più tardi, tra il 1950 e il 1952, come conseguenza della Guerra di Corea. Nell’aprile 1949, anche l’opinione pubblica era consapevole che la nuova alleanza “assicura la liberazione dell’Europa occidentale da un invasore, ma non la garantisce contro l’invasione”, come scrisse l’autorevole settimanale The Economist ( The Economist 1949 ).[2] Nelle sue memorie, il Segretario di Stato Dean Acheson (Acheson 1970 ) ricorda che, in omaggio alla moglie del Presidente Truman, Bess, alla cerimonia della firma la banda del Corpo dei Marines intrattenne gli ospiti suonando brani musicali tratti da Porgy and Bess di George Gershwin . Due di questi, I have got plenty of nothing e It ain’t necessary so , gli sembravano ironicamente allusivi alla realtà del trattato firmato, un guscio vuoto in gran parte da riempire.

Inizialmente, l’Alleanza Atlantica era più un patto politico di garanzia che un’alleanza militare integrata; il suo scopo principale era la deterrenza e la sua mera esistenza doveva impedire un’aggressione sovietica. Se Mosca avesse attaccato, i piani militari iniziali dell’Alleanza ammettevano l’impossibilità di impedire all’Armata Rossa di conquistare l’Europa occidentale, la cui liberazione sarebbe seguita dopo almeno un anno con operazioni sul modello di Overlord , l’invasione della Normandia attraverso la Manica durante la Seconda guerra mondiale (de Leonardis 1991 ; Pedlow 1997 ). Questa situazione fu accettata consapevolmente sul presupposto che l’URSS avesse la capacità di attaccare ma non l’intenzione. Pertanto, nessun importante sforzo di riarmo seguì la firma del Patto Atlantico, per non mettere a repentaglio la ripresa economica. Il principio guida del Mutual Defence Assistance Program (MDAP), presentato al Congresso americano il 25 luglio 1949, era che “la forza militare delle potenze partecipanti dovrebbe essere sviluppata senza mettere a repentaglio la ripresa economica e il raggiungimento della redditività economica, che dovrebbe di conseguenza avere la priorità”.[3] Il benessere aveva la priorità sulla guerra.

Nel giugno 1950, l’invasione della Corea del Sud da parte della Corea del Nord comunista fu considerata una prova generale di ciò che avrebbe potuto accadere anche in Europa; la pura deterrenza non era più considerata sufficiente e si doveva organizzare una difesa efficace. Il 26 settembre 1950 il Consiglio del Nord Atlantico approvò l’istituzione di una forza militare integrata sotto comandi centralizzati, che sostituirono l’attuale sistema di comitati più flessibile con cinque Gruppi di pianificazione regionale, coordinati dallo Standing Group. Furono creati due comandi principali: il Comando alleato in Europa (ACE), per il teatro operativo europeo, e il Comando alleato Atlantico (ACLANT) per quell’oceano. A un livello inferiore, furono creati Comandi regionali subordinati. Anche la struttura civile dell’Alleanza fu riformata, creando l’ufficio del Segretario generale e istituendo un Consiglio del Nord Atlantico in sessione permanente. Una regola non scritta prevedeva che il Segretario generale dovesse sempre essere un europeo, ovviamente approvato dagli Stati Uniti, mentre i due comandanti principali dovevano essere americani, un generale dell’esercito o dell’aeronautica come Comandante supremo alleato in Europa e un ammiraglio come Comandante supremo alleato nell’Atlantico. [4]  Quindi l’Alleanza fu plasmata secondo uno stampo che durò fino ai primi anni successivi alla Guerra Fredda. Tra l’altro, va notato che dei 13 segretari generali dal 1952 solo due, un italiano e uno spagnolo, provenivano da paesi del Fronte Meridionale, una chiara indicazione di dove era posta l’attenzione strategica della NATO. Naturalmente, nessun segretario francese era possibile finché Parigi era al di fuori della struttura militare integrata.

Nel febbraio 1952, Grecia e Turchia entrarono a far parte della NATO e il Consiglio Nord Atlantico approvò un programma di forte riarmo. Dopo il 1950 la soluzione della questione del riarmo tedesco divenne urgente. Dopo il fallimento del progetto della Comunità Europea di Difesa, sabotato dalla Francia, una soluzione atlantica sostituì quella europea e nel 1955 la Repubblica Federale Tedesca fu ammessa nella NATO. L’URSS reagì formando il Patto di Varsavia, che semplicemente includeva in un quadro multilaterale la rete di alleanze militari già esistente di Mosca con gli stati satelliti.

L’Alleanza Atlantica e la NATO sono nomi intercambiabili che si riferiscono alla stessa organizzazione. Tuttavia, bisogna tenere a mente che c’è una differenza storica, e in una certa misura concettuale e pratica, tra le due. Come appena osservato, l’Alleanza Atlantica è stata costituita nel 1949, mentre la NATO è stata creata negli anni 1950-1952. La prima era principalmente un patto politico, la seconda era un’alleanza militare a tutti gli effetti. Alcuni paesi, pur unendosi o rimanendo nell’alleanza politica, non vi aderirono all’inizio o abbandonarono per alcuni anni la struttura militare integrata. La Francia la lasciò nel 1967 e vi si riunì nel 2009. Fu il risultato della politica del generale de Gaulle, il cui nucleo era il ripristino della piena sovranità della Francia e dello status di Grande Potenza. La Grecia se ne andò nel 1974, quando la democrazia fu ripristinata, per protestare contro l’acquiescenza degli Stati Uniti nei confronti dell’invasione turca di Cipro, e vi si riunì nel 1980. Dopo essere diventata democratica, la Spagna entrò nell’Alleanza Atlantica nel 1982 (l’ultimo allargamento durante la Guerra Fredda), ma si unì alla struttura militare integrata solo nel 1999. L’Alleanza Atlantica detta le politiche e le grandi strategie da implementare a livello militare dalla struttura NATO. Nel 2003, una situazione di stallo nel Consiglio del Nord Atlantico fu aggirata facendo ricorso a un comitato militare.[4]

Durante la Guerra Fredda, il ruolo militare della NATO era fondamentale. A questo proposito, l’evoluzione della NATO è stata segnata da tre Concetti Strategici , approvati nel 1952, 1957 e 1967, che riflettevano diverse visioni sui ruoli delle forze convenzionali e delle armi nucleari per la difesa in caso di aggressione sovietica. Il primo [5] richiedeva un forte aumento delle forze convenzionali, che non fu mai raggiunto. Un governo conservatore nel Regno Unito e un’amministrazione repubblicana negli Stati Uniti considerarono eccessivi i bilanci militari approvati dai loro predecessori più progressisti, i partiti laburista e democratico, e indussero la NATO a “diventare nucleare”, affidandosi molto di più alle armi nucleari, che sembravano offrire “più botto per il dollaro”, che alle forze convenzionali. Pertanto, il riarmo convenzionale deciso nel 1952 fu accantonato e nel maggio 1957 il Consiglio del Nord Atlantico adottò “una rappresaglia [nucleare] massiccia e immediata” come strategia ufficiale della NATO.[5] Ciò significava che anche in caso di un attacco convenzionale la risposta della NATO sarebbe stata una massiccia rappresaglia non solo contro le forze nemiche in avanzata, ma anche colpendo il territorio sovietico.

In quel momento, la nuova strategia presentava solo vantaggi per gli Stati Uniti: consentiva una riduzione del bilancio della difesa, mentre il territorio americano sembrava al sicuro da un secondo attacco sovietico, poiché Mosca non possedeva vettori intercontinentali. La prospettiva europea appariva più controversa: la credibilità dello scudo nucleare americano era rafforzata e i bilanci della difesa potevano essere ridotti, ma il territorio del Vecchio Continente era decisamente esposto al secondo attacco sovietico. La strategia nucleare sottolineava ancora di più l’egemonia americana all’interno della NATO, poiché gli Stati Uniti erano l’unica potenza a possedere un adeguato arsenale atomico e non erano disposti a dare agli europei accesso ai loro piani in questo campo: “dopo il 1954, sia le armi chiave che le decisioni strategiche di base per la difesa dell’Europa […] erano ovviamente nelle sole mani degli americani e al di fuori della competenza dell’Alleanza” (Harrison 1981 ). Washington pensava davvero possibile combattere una guerra termonucleare? Secondo un’interpretazione, il presidente Eisenhower, che era stato il primo comandante supremo alleato in Europa (SACEUR), “escogitò l’idea di usare il terrore della guerra nucleare come assicurazione contro guerre generali e coinvolgimento nelle scaramucce regionali che avrebbero potuto condurle” (Craig 1998 ). Seguendo un ragionamento simile, nel 1957 il primo ministro britannico Harold Macmillan disse al generale del SACEUR Lauris Norstad: “non illudiamoci; le forze militari odierne non sono progettate per scatenare la guerra; il loro scopo è di impedirla. […] oggi la guerra totale può significare solo distruzione totale” (Liddell Hart 1960 ).

Tuttavia, pochi mesi dopo, nello stesso anno 1957, due eventi convinsero gli americani a rivedere la strategia nucleare appena approvata e a sottolineare anche il riarmo convenzionale: in agosto l’Unione Sovietica testò nel Pacifico il suo primo missile intercontinentale e il 4 ottobre Mosca mise in orbita il suo primo satellite artificiale, lo Sputnik . Si stava sviluppando una situazione di “mutua deterrenza”, in cui entrambe le parti sarebbero state dissuase dall’iniziare o rischiare una guerra nucleare generale a causa della prospettiva di reciproca devastazione nucleare. Come aveva già previsto un Panel of Consultants del Dipartimento di Stato nel gennaio 1953: “in effetti sia l’opinione pubblica che le autorità militari responsabili sembrano essere convinte che la caratteristica importante della bomba atomica sia che può essere usata contro l’Unione Sovietica; molta meno attenzione è stata data al fatto altrettanto importante che le bombe atomiche possono essere usate dall’Unione Sovietica contro gli Stati Uniti. Questa situazione deriva in parte da […] un’apparente riluttanza ad affrontare il semplice ma spiacevole fatto che la bomba atomica funziona in entrambi i modi”.[6] Il territorio degli Stati Uniti non sarebbe più stato invulnerabile all’attacco nucleare sovietico; la “ritorsione massiccia e immediata” era diventata rischiosa anche per gli americani e non solo per gli europei.

La sostituzione della strategia approvata nel 1957 con una di “risposta flessibile”, volta ad aumentare la soglia nucleare e a mantenere il più possibile un conflitto a un livello convenzionale, non fu un compito facile e precipitò la crisi con la Francia. L’aumento della soglia nucleare aveva come corollario il principio “un dito sul grilletto”: solo il presidente americano poteva autorizzare l’uso di armi nucleari. Il segretario alla difesa americano Robert McNamara dichiarò che le forze nucleari nazionali non avrebbero rafforzato la deterrenza ma solo complicato qualsiasi potenziale uso di armi nucleari da parte della NATO in una guerra e descrisse come “pericolose”, “costose, soggette a obsolescenza e prive di credibilità” le “piccole capacità nucleari che operano in modo indipendente [enfasi mia]” (de Leonardis 2017 ; Stromseth 1988 ).[7] Quest’ultima qualificazione placò gli inglesi, ma in Francia le reazioni furono furiose. Parigi voleva avere una propria forza nucleare e si infuriò quando Washington cercò di ostacolarla, pur accettando e di fatto assicurando la sopravvivenza del deterrente britannico.

Descritto come “un compromesso politico, non una strategia militare” (Legge 1983 ), essendo, ad esempio, aperto a diverse interpretazioni sull’impiego di armi nucleari tattiche,[8] il nuovo Concetto Strategico fu approvato nel dicembre 1967 (Pedlow 1997 ) e rimase in vigore molto più a lungo dei precedenti, venendo sostituito solo nel 1991. Nel dicembre 1979 una riunione speciale dei ministri degli esteri e della difesa dei paesi NATO prese la cosiddetta “Decisione NATO a doppio binario” nella “Crisi degli euromissili”, l’ultimo grande scontro tra i due blocchi. L’Unione Sovietica aveva modernizzato e aumentato le sue forze nucleari a medio raggio (o di teatro) creando una situazione di squilibrio. La NATO da una parte prevedeva lo spiegamento di 574 missili americani a medio raggio, dall’altra aprì la porta ai negoziati.

Il diverso scenario strategico dopo la caduta del muro di Berlino ha cambiato la natura dei Concetti Strategici. Mentre durante la Guerra Fredda si trattava di documenti classificati di carattere militare, i tre nuovi approvati nel 1991, 1999 e 2010 sono stati immediatamente pubblicati, non essendo più piani militari ma principalmente analisi politiche della situazione internazionale, una valutazione delle sfide e del ruolo della NATO nell’affrontarle. Tuttavia, i Concetti sono completati da piani militari che rimangono segreti. Questo è un segno che il ruolo politico della NATO è stato rafforzato. Poiché la situazione internazionale è ora molto più mutevole, questi Concetti invecchiano rapidamente e possono essere integrati da altri tipi di documenti come la Guida Politica Globale del novembre 2006. Il rapporto NATO 2030, pubblicato nel dicembre 2020, raccomanda l’approvazione di un nuovo Concetto Strategico .

La storia ‘politica’ della NATO durante la Guerra Fredda è stata segnata da due documenti principali. Nel 1956, il Rapporto del Comitato dei Tre sulla Cooperazione Non Militare nella NATO[9] cercò di ridefinire il ruolo dell’Alleanza nella fase della prima distensione, dopo la morte di Stalin. Nel 1967, il Rapporto del Consiglio sui compiti futuri dell’Alleanza , comunemente noto come rapporto Harmel , [10]  svolsero un compito simile nel clima della grande distensione. Entrambi i documenti prefiguravano argomenti come il ruolo della NATO in situazioni fuori area che sarebbero diventati questioni chiave dopo il 1989. Ma, per il momento, l’Alleanza non era pronta ad agire su questi.

Un trattato flessibile

L’adattamento dell’Alleanza dopo la Guerra Fredda fu facilitato anche dalla flessibilità del trattato originale, un testo breve composto da un preambolo e solo 14 articoli, invariato fino a oggi con solo alcuni emendamenti minori dovuti all’ammissione di Grecia e Turchia e all’indipendenza dell’Algeria. Una filosofia “liberale” ispira il trattato: gli stati membri possono concordare qualsiasi misura che non sia esplicitamente vietata dal testo. Le decisioni vengono prese per consenso, il che significa che un membro può non gradire una decisione, ma senza un’opposizione formale quella misura viene attuata. Ad esempio, la Grecia aveva molte riserve sull’operazione delle Forze Alleate contro la Serbia nel 1999, ma non si oppose formalmente. Più di recente, la Germania si è astenuta sulla risoluzione ONU che approvava un intervento militare in Libia e non ha partecipato all’operazione NATO Unified Protector .

Naturalmente, sarebbe ingenuo credere che tutti i membri abbiano lo stesso peso. La NATO è un’alleanza ineguale o egemonica e gli Stati Uniti sono sempre riusciti, più o meno facilmente e rapidamente, a guidarla secondo le proprie opinioni e interessi. [11]   A differenza dell’UE, la NATO non viola la sovranità degli stati né ha una procedura per sanzionare i membri che non rispettano le decisioni prese. La grande maggioranza dei membri della NATO non rispetta l’impegno assunto nel 2006 e periodicamente ribadito di spendere per la difesa almeno il 2% del loro PIL: hanno solo rischiato di essere attaccati dal presidente Trump.

Una lettura del Trattato del Nord Atlantico offre spunti interessanti e fornisce una guida all’evoluzione della NATO. Alcuni articoli rimasero inattivi durante la Guerra Fredda, acquisendo importanza in seguito. Altri divennero meno importanti, almeno uno non fu mai attuato. Il preambolo indica la determinazione delle parti contraenti “a salvaguardare la libertà, il comune patrimonio e la civiltà dei loro popoli, fondati sui principi della democrazia, della libertà individuale e dello stato di diritto”; questo intento è ribadito nell’art. 2, che parla di “rafforzare le loro libere istituzioni”. Un chiaro riferimento all’aspetto ideologico della Guerra Fredda e ai valori comuni cari a tutti i membri. In realtà, gli imperativi strategici della Guerra Fredda costrinsero anche l’Alleanza Atlantica a scendere a compromessi. Mentre l’ammissione della Spagna franchista al Patto, auspicabile dal punto di vista militare, era “politicamente sgradevole”,[12]   non vennero fatte riserve al regime portoghese di Antonio de Oliveira Salazar, anch’egli autoritario, perché il controllo dell’arcipelago delle Azzorre era indispensabile per il teatro operativo atlantico. Secondo Salazar, il fondamento principale del Trattato era (o doveva essere) l’anticomunismo. Grecia e Turchia non subirono gravi conseguenze dalla NATO quando la democrazia fu sospesa ad Atene e Ankara. Tuttavia, il comune background di civiltà fu un legame importante, come dimostrato dallo scioglimento di organizzazioni di difesa simili alla NATO, ma prive di questo tipo di legame, come la Southeast Asia Treaty Organization (SEATO) e la Central Treaty Organization (CENTO). Al contrario, l’Australia, Nuova Zelanda, United States Security Treaty (ANZUS) sopravvive ancora e prospera anche perché gli Stati membri condividono una civiltà comune.

Durante la Guerra Fredda, la NATO non era indifferente all’ideologia come le alleanze tradizionali, né seguiva rigide linee guida ideologiche, ma adottò un “realismo etico” in grado di “distinguere chiaramente tra diversi gradi di male e di scegliere fermamente tra di essi ” (Hulsman e Lieven 2005 ; de Leonardis 2008 ). Dopo la Guerra Fredda, la situazione cambiò; la piena adesione alla NATO è aperta solo alle democrazie. Tuttavia, attraverso il Partenariato per la Pace , [13]   il dialogo mediterraneo [14]   e l’ Iniziativa di cooperazione di Istanbul , [15]   La NATO ha stretto legami anche con regimi autoritari, la cui collaborazione è ritenuta utile per affrontare le nuove sfide. Pertanto, in una certa misura, resta il vecchio problema di conciliare, con pragmatismo costruttivo e senza rigidità ideologica, imperativi di sicurezza e fedeltà ai principi democratici.

Sull’importanza della cultura e dell’ideologia gli studiosi hanno opinioni diverse. Un’opinione è che “gli alleati rimasero legati insieme non perché condividessero gli stessi valori, ma perché avevano le stesse preoccupazioni sulla sicurezza” (Colombo 1994 ). Altri sostengono che la NATO ebbe successo soprattutto perché i suoi membri appartenevano alla stessa civiltà (Huntington 1996 ). Una posizione intermedia è che i fattori culturali e ideologici possano contribuire alla stabilità delle alleanze (Cornish 1997 ). Certamente, durante la Guerra Fredda, la sicurezza era assolutamente fondamentale, ma in seguito i valori comuni furono importanti per favorire la sopravvivenza e l’evoluzione dell’Alleanza Atlantica.

Il preambolo e l’art. 2 menzionano anche lo scopo dei membri di “promuovere condizioni di stabilità e benessere” nell’area del Nord Atlantico e di cercare di “eliminare i conflitti nelle loro politiche economiche internazionali e […] incoraggiare la collaborazione economica tra uno o tutti loro”. Queste frasi esprimono l’aspirazione di formare non solo un’alleanza militare e di creare una comunità atlantica. Come spiegato nel capitolo 2 , questa è rimasta in gran parte una speranza insoddisfatta; dopo la creazione della CEE, i paesi europei le hanno affidato il coordinamento delle loro economie. Dalla presidenza di John F. Kennedy, Washington ha sempre più risentito della concorrenza economica della CEE e questo sentimento si è aggravato negli ultimi anni nei confronti dell’UE. Almeno, l’appartenenza comune all’Alleanza ha impedito che le controversie si intensificassero, come nel caso di Grecia e Turchia. Una delle condizioni per l’adesione alla NATO elencate nello Studio sull’allargamento della NATO del 1995 era di aver precedentemente risolto possibili controversie su confini, minoranze nazionali e questioni economiche. Quindi membri potenziali come Ungheria, Lituania, Polonia e Romania hanno stipulato vari accordi con i loro vicini. Purtroppo, finora la NATO non è riuscita a risolvere la questione della spartizione forzata di Cipro, che coinvolge due stati membri: Grecia e Turchia.

Gli articoli fondamentali del Patto Atlantico sono i numeri 4, 5 (il casus foederis ) e 6. Nell’art. 5 le “parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o in Nord America sarà considerato un attacco contro tutte” a cui reagiranno assistendo “la Parte o le Parti così attaccate adottando immediatamente, individualmente e di concerto con le altre Parti, l’azione che riterranno necessaria, compreso l’uso della forza armata”. Il testo finale fu un compromesso, raggiunto dopo una serrata trattativa, tra gli europei, desiderosi di un impegno militare automatico, e gli Stati Uniti, disposti a salvaguardare le prerogative costituzionali del Congresso, l’unico organo autorizzato a dichiarare guerra. In effetti, l’art. 5 non prevede un obbligo di usare la forza militare. L’art. 5 richiama il “diritto di autodifesa individuale o collettiva riconosciuto dall’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite”.

L’art. 5 venne attivato una sola volta, non durante la Guerra fredda ma nel novembre 2001, dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre, anche se Washington trattenne piuttosto freddamente la NATO nella prima fase del suo intervento in Afghanistan. Il modello della “coalizione dei volenterosi” prevalse sull’organizzazione atlantica, la strategia delle coalizioni su quella delle alleanze permanenti, in coerenza con la più antica tradizione americana. Già Henry Kissinger, commentando nel 1956 gli eventi della guerra di Corea, aveva scritto: “le alleanze aggiungono poco alla nostra forza effettiva o non riflettono uno scopo comune, o entrambe le cose […] il tentativo di ottenere la preventiva approvazione di tutti i nostri alleati di ogni nostro passo non porterà ad un’azione comune ma all’inazione […] dobbiamo riservarci il diritto di agire da soli, o con un raggruppamento regionale di Potenze, se il nostro interesse strategico lo impone” (Kissinger 1956 ).

Piuttosto paradossalmente, gli altri membri vennero in soccorso degli Stati Uniti, non viceversa, che fu la ragione fondamentale che spinse alla creazione del Patto Atlantico. In realtà, durante la Guerra Fredda l’art. 3, che menziona il “mutuo soccorso”, funzionava in un modo.

Dopo la Guerra Fredda, l’evoluzione nell’ambito degli articoli principali appare particolarmente rilevante. Nei primi anni Novanta, l’art. 5 sembrava aver perso parte della sua importanza. Il nuovo Concetto Strategico NATO approvato nel novembre 1991 recitava: “La minaccia di un attacco simultaneo e su vasta scala a tutti i fronti europei della NATO è stata effettivamente rimossa e quindi non costituisce più il fulcro della strategia alleata”.[16]   Articolo 4 [17]  divenne importante, poiché apparvero nuove sfide e minacce, che richiedevano non solo una consultazione ma anche un’azione fuori area, oltre i limiti geografici fissati dall’art. 6. [18]  

Il territorio degli Stati membri sembrava al sicuro da un attacco tradizionale, ma la dissoluzione della Jugoslavia comunista e le conseguenti guerre sanguinose tra le sue ex repubbliche e all’interno di alcune di esse richiesero l’intervento della NATO, dopo che sia l’ONU che l’UE non erano riuscite a mediare una tregua. Durante la Guerra Fredda, la NATO poteva semplicemente rimanere “vigile e preparata”; “la NATO ha fatto un ottimo lavoro, ma in realtà non ha mai fatto nulla se non esistere” (Fried 2006 ). Una battuta diceva che il vero significato dell’acronimo SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) era Superb Holidays at Public Expenses . Ora la NATO doveva agire per rimanere rilevante. Nel contesto dell’Operazione Deny Flight , con un mandato ONU, il 28 febbraio 1994 ci fu la prima missione di combattimento nella storia della NATO. Sopra i cieli di Banja Luka in Bosnia-Erzegovina, i caccia F-16 statunitensi attaccarono con successo e distrussero diversi aerei da guerra serbo-bosniaci. Fu anche il primo intervento NATO fuori area e rafforzò notevolmente la credibilità della NATO. Nel giugno 1993, il senatore statunitense Richard Lugar (rep.) aveva affermato “La NATO uscirà dall’area o cesserà di funzionare” (Asmus et al. 1993 ) e il Segretario generale della NATO Manfred Wörner poteva ora vantarsi: “Stiamo agendo fuori area e siamo molto in attività” (Wörner 1994 ). La prevenzione dei conflitti e la gestione delle crisi attraverso vari gradi di operazioni di pace (mantenimento della pace, creazione della pace, imposizione della pace) erano ora indicati come i nuovi compiti della NATO. Mentre la Russia era debole, la NATO avrebbe anche aperto presto la porta della piena adesione a nuovi Stati, ex membri del Patto di Varsavia. Impegno e allargamento erano le parole d’ordine dell’amministrazione Clinton.

L’ammissione di nuovi membri, prevista dall’art. 10 del Patto Atlantico, dopo la Guerra Fredda, ebbe un carattere diverso dalla stesura della lista dei membri fondatori nel 1948-1949. A quel tempo, le considerazioni militari erano assolutamente prevalenti. Gli Stati ammessi dovevano essere o a rischio di attacco o bersaglio di minacce specifiche da parte dell’URSS, come la Norvegia, o in grado di contribuire alla sicurezza comune. Nessuno Stato in pericolo doveva essere escluso, ma allo stesso tempo la membership non poteva essere troppo ampia, rendendo il sistema ingestibile. Le ammissioni del dopo Guerra Fredda, che portarono la NATO da 16 membri nel 1989 a 30 nel 2020, furono sempre più dettate da ragioni politiche e viste come un fattore di stabilizzazione e democratizzazione. Quando la NATO cercò di spostare i suoi confini troppo vicino alla Russia, come nel caso dell’ammissione ventilata di Georgia e Ucraina, Mosca, ora più assertiva, reagì e bloccò il processo. Come spiegato nel capitolo 7 , l’allargamento della NATO proiettava stabilità, ma, se spinto troppo oltre, è diventato un fattore di crisi.

Le operazioni della NATO dopo la Guerra Fredda

Poiché “l’abuso dei diritti umani” era uno dei fattori che potevano “portare a crisi che incidevano sulla stabilità euro-atlantica”,[19]   l’intervento in Kosovo nel marzo-giugno 1999 segnò un passo avanti verso un nuovo ruolo per la NATO: l’intervento umanitario. Almeno, questa fu la motivazione ufficiale data per l’Operazione Allied Force . Segnò anche la disponibilità della NATO a operare in modo indipendente: come spiegò il Segretario generale Javier Solana, la NATO agì sempre in coerenza con la “filosofia” dell’ONU, ma un mandato ONU non era legalmente necessario. Dopo la fine delle ostilità, l’ONU autorizzò la Kosovo Force della NATO (KFOR). La NATO era convinta che il leader serbo Slobodan Milošević avrebbe ceduto dopo una settimana di bombardamenti aerei; resistette per più di due mesi. [20]   Tralasciando il dibattito sulle ambiguità delle “guerre umanitarie” (de Leonardis 2015 ), vanno menzionate due conseguenze per la NATO dell’intervento militare contro la Serbia. Una è stata quella di rendere lettera morta l’ Atto fondatore sulle relazioni reciproche, la cooperazione e la sicurezza tra la NATO e la Federazione Russa , firmato nel maggio 1997, il cui preambolo definiva “gli obiettivi e il meccanismo di consultazione, cooperazione, decisione congiunta e azione congiunta che costituiranno il nucleo delle relazioni reciproche tra NATO e Russia”. In realtà, il primo ministro russo Evgenji Primakov sapeva che i bombardamenti della NATO sulla Serbia erano iniziati mentre era in volo verso Washington e, naturalmente, invertì la rotta.

La seconda, e più duratura conseguenza, fu quella di minare la coesione della NATO. Gli europei si sentirono obbligati a prendere parte a un’operazione militare abilmente pianificata dagli americani come prova della loro lealtà. Al contrario, gli americani si risentirono delle troppe interferenze europee nella condotta delle operazioni. Dal punto di vista militare, le operazioni aeree rivelarono il divario tecnologico tra americani ed europei, escludendo gli inglesi (Kaplan 2004 ; Bozo 2003 ; Reichard 2006 ). Pertanto, l’intervento in Kosovo fu la base di due sviluppi successivi: il progresso più rapido dell’UE verso una capacità militare e la decisione di Washington di mettere da parte la NATO nell’invasione dell’Afghanistan. Se gli americani potevano accettare le interferenze degli europei nel conflitto in Kosovo, che non avevano un impatto sui loro interessi vitali, ciò era inammissibile (e inutile dal punto di vista militare) in operazioni militari più ampie che riguardavano direttamente la sicurezza degli Stati Uniti. Inoltre, l’unico alleato che contava, lo scudiero britannico, avrebbe partecipato in ogni caso.

Nel 2011, il secondo “intervento umanitario” della NATO in Libia ha avuto conseguenze disastrose e durature. Dopo il crollo del regime di Gheddafi, i paesi della NATO non si sono preoccupati di schierare una missione di mantenimento della pace e il paese è rimasto diviso e instabile, un campo di battaglia per fazioni interne sostenute da potenze straniere. Le “primavere arabe”, promosse dall’amministrazione Obama, hanno portato tumulti e conflitti nella regione MENA.

La NATO, accantonata nella prima fase delle operazioni, nell’agosto 2003 assunse il comando della International Security Assistance Force (ISAF), con mandato ONU, che operò in Afghanistan parallelamente all’operazione puramente americana Enduring Freedom (attiva anche nelle Filippine e nel Corno d’Africa, come fronti minori). Di gran lunga, l’ISAF fu la principale operazione di combattimento nella storia della NATO, impiegando circa 58.300 militari di 55 paesi. Due leit-motiv ricorrenti caratterizzarono l’impegno della NATO in Afghanistan (che è esaminato nel Capitolo 10 ): le richieste americane agli europei di inviare più truppe e le richieste della NATO di rimuovere le riserve che limitavano il ruolo di combattimento dei contingenti nazionali. [22]    Nel febbraio 2009, il Segretario generale della NATO Jaap de Hoop Scheffer dichiarò: “Non possiamo permetterci il prezzo del fallimento”.[22]    Infatti, dopo Corea, Vietnam e Iraq, un’altra guerra combattuta dagli Stati Uniti si è conclusa senza una vittoria: in Corea un pareggio, in Vietnam una sconfitta totale, in Iraq si è in una situazione di precaria situazione di stallo.

Il segretario alla Difesa britannico Ben Wallace ha ammesso nell’ottobre 2021 che “la campagna politica della Nato in Afghanistan è stata un fallimento”, ma “ha insistito sul fatto che l’alleanza occidentale non ha subito una sconfitta militare per mano dei talebani”.[23]    Commenti simili sono stati fatti dopo la sconfitta in Vietnam; possono essere corretti da un punto di vista strettamente militare, ma non possono nascondere il fatto che in molti casi i paesi occidentali non hanno avuto la determinazione politica per sradicare la guerriglia. Puoi vincere le “battaglie”, ma non ottieni il tuo obiettivo politico. Almeno, ha detto anche Wallace, “abbiamo comprato il successo antiterrorismo per 20 anni”.

La guerra al terrorismo islamico portò a una luna di miele tra Washington e Mosca, che trovò la sua cornice istituzionale nel Consiglio NATO-Russia , creato al vertice di Pratica di Mare (vicino a Roma) il 28 maggio 2002. Si svilupparono discussioni sulla globalizzazione della NATO, che doveva difendere i suoi membri da minacce globali come il terrorismo, la proliferazione delle armi di distruzione di massa e stava ‘diventando in pratica – anche se non ancora in teoria – […] un’alleanza che non ha limiti geografici nelle sue operazioni. […] potenzialmente mondiale nelle sue missioni’ (Fried 2006 ). L’ammissione di nuovi membri al di fuori dell’area nordatlantica non fu contemplata, almeno per il momento, ma nel 2006 un nuovo gruppo informale fu aggiunto alla lista dei partenariati NATO, i Contact Countries [24] : Australia, Nuova Zelanda, Giappone e Corea del Sud, paesi democratici che condividono simili preoccupazioni strategiche e valori chiave dell’Alleanza. In una certa misura ricordava le origini dell’Alleanza: Australia e Nuova Zelanda, insieme agli altri Vecchi Domini (Canada e Sudafrica), erano stati menzionati nel 1948-1949 dal Segretario britannico Ernest Bevin come potenziali membri della coalizione mondiale contro l’Unione Sovietica.

Tuttavia, nel luglio 2011 il presidente Obama ha introdotto piani per porre fine all’impegno di combattimento in Afghanistan e nel dicembre 2014 l’ISAF è stata sciolta e sostituita, su scala molto ridotta, dalla Resolute Support Mission , che fornisce addestramento, assistenza e consulenza alle Forze di sicurezza afghane. I Paesi di contatto sono stati rinominati Partner in tutto il mondo , tra cui Afghanistan, Australia, Colombia, Iraq, Giappone, Repubblica di Corea, Mongolia, Nuova Zelanda e Pakistan. [25]    Questa lista è quantomeno bizzarra, poiché include gli ex Paesi di contatto democratici, orientati all’Occidente e affidabili insieme ad altri che certamente sarebbero meglio descritti come problemi della NATO, non come risorse. In generale, Obama, con il suo approccio multiculturale, non era interessato a fare della NATO il perno dell’Occidente.

Una breve ma importante crisi della NATO si sviluppò nel febbraio 2003. In modo piuttosto contraddittorio, dopo aver trascurato la NATO nell’attacco all’Afghanistan, Washington cercò il sostegno dell’Alleanza per l’attacco all’Iraq, al fine di ottenere legittimità politica. Invocando l’art. 4, gli Stati Uniti e il Regno Unito, chiesero di adottare misure in difesa della Turchia (che poi presentò direttamente essa stessa la richiesta), che avrebbe potuto essere presa di mira dalle rappresaglie di Saddam Hussein; Belgio, Francia e Germania espressero la loro opposizione. Per una decina di giorni, nel Consiglio del Nord Atlantico si verificò una situazione di stallo, che fu interrotta con un’astuzia procedurale, delegando la decisione al Comitato di pianificazione della difesa , un organismo di cui la Francia non faceva più parte dal 1967. Berlino e Bruxelles acconsentirono (de Leonardis 2016 ; Gordon-Shapiro 2007 ). Fu un altro piccolo esempio della differenza istituzionale tra la struttura politica e quella militare.

Nel 2014 il cosiddetto Stato islamico dell’Iraq e del Levante (ISIL), noto anche come Stato islamico dell’Iraq e della Siria (ISIS) o Daesh, è diventato importante e nel dicembre 2015 controllava un’area contenente da otto a dodici milioni di persone e ha eseguito attacchi terroristici in tutto il mondo. Una coalizione globale per sconfiggere Daesh/ISIS di 83 paesi lo ha affrontato; nel maggio 2017, la NATO si è unita alla coalizione come organizzazione, senza impegnarsi in combattimenti. Nel settembre 2020 l’ISIS aveva perso tutti i suoi territori.

Nello stesso anno 2014, la NATO ha riscoperto il suo vecchio nemico: la Russia, che ha annesso la Crimea e fomentato disordini nell’Ucraina orientale. La combinazione di stanchezza per le missioni fuori area e l’aggressiva postura russa hanno riconcentrato la NATO sul core business dell’art. 5. Il presidente Trump ha criticato questa postura come “obsoleta” e ha premuto per reindirizzare la NATO anche contro il terrorismo. Una valutazione della politica dell’amministrazione Trump nei confronti della NATO deve distinguere attentamente tra retorica pubblica e realtà. Tweet, fughe di notizie, documenti e fatti raccontano storie diverse. In effetti, l’impegno di lunga data di Washington nei confronti della NATO è rimasto invariato. In realtà, il numero di truppe americane di stanza in modo permanente o temporaneo in Europa è aumentato da 63.000 nel 2016 a 74.000 nel 2018. I documenti ufficiali dell’amministrazione, la National Security Strategy pubblicata a dicembre 2017 e la National Defense Strategy del 2018 , [26]    hanno sostenuto con forza la NATO, come al solito. Hanno sottolineato la “competizione strategica interstatale” a livello globale come la preoccupazione principale degli Stati Uniti. Nel dicembre 2019, nella Dichiarazione dopo il vertice di Londra, [27]    La Cina è stata menzionata per la prima volta in assoluto in un documento ufficiale della NATO: la sua “crescente influenza e le sue politiche internazionali presentano sia opportunità che sfide che dobbiamo affrontare insieme come Alleanza”. Forse, come nel 1950, l’Asia darà nuovamente il via a una nuova fase della storia della NATO.

È comprensibile essere piuttosto confusi dalla strada tortuosa della NATO dopo la Guerra Fredda. Visto in retrospettiva, l’ultimo decennio del XX secolo è stato un periodo piuttosto “tranquillo”. Un nuovo ordine mondiale sembrava a portata di mano e la NATO sembrava una componente importante di esso, assicurando la pace e difendendo i diritti umani. Un’era nuova e meno felice è stata inaugurata nel 2001. La lotta al terrorismo islamico sembrava il compito principale della NATO, che sembrava intraprendere la strada verso un’alleanza globale per la libertà. La decisione di ridurre e poi porre fine all’impegno in Afghanistan e all’annessione russa della Crimea ha rilanciato la tradizionale missione fondamentale dell’Alleanza, ovvero la difesa del territorio degli stati membri contro un’aggressione esterna, secondo l’art. 5. È un ruolo di pura deterrenza a livello regionale. La maggior parte dei paesi orientali della NATO, sempre timorosi di Mosca, sostiene fermamente questo ruolo, ottenendo il sostegno poco entusiasta di altri paesi, che non considerano la Russia una minaccia, essendo più preoccupati dall’instabilità e dalle migrazioni di massa dalle coste meridionali del Mediterraneo. Il terrorismo è ancora attivo, ma non è più la priorità principale della NATO. Alla luce dei risultati poco entusiasmanti in Afghanistan e Libia, è improbabile che in futuro si verifichino importanti missioni fuori area.

Note:

1. Richieste dei poteri del Trattato di Bruxelles al governo degli Stati Uniti per assistenza militare , 5 aprile 1949, in Foreign Relations of the United States [FRUS], 1949, Europa occidentale , Volume IV, United States Government Printing Office, doc. 145. Vedere anche: The National Archives (TNA), FO 800/460, EUR/49/10, e Kaplan ( 1980 ).

2. Nel 2003 l’ACLANT ha cessato di essere un comando operativo ed è diventato l’Allied Command Transformation (ACT). I primi tre comandanti erano americani; dal 2009 è prerogativa dei generali dell’aeronautica militare francese, che in quell’anno era rientrata nella struttura integrata della NATO, abbandonata nel 1967.

3. Vedi sotto

4. Concetto strategico per la difesa dell’area del Nord Atlantico, approvato dal Consiglio del Nord Atlantico il 3 dicembre 1952 (Pedlow 1997 ; de Leonardis 2017 ).

5. Concetto strategico globale per la difesa dell’area dell’Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico, approvato dal Consiglio del Nord Atlantico il 23 maggio 1957 (Pedlow 1997 ; de Leonardis 2017 ).

6. Rapporto del Panel of Consultants del Dipartimento di Stato al Segretario di Stato , gennaio 1953, FRUS, 1952–1954, National Security Affairs, United States Government Printing Office , Washington, 1984, Volume II, Parte 2, doc. 67.

7. Perfino un convinto sostenitore delle relazioni speciali anglo-americane, il primo ministro britannico Harold Macmillan, che nel dicembre 1962 riuscì ad acquistare la Polaris americana , definì nel suo diario il discorso di McNamara come ‘stupido’ (Macmillan 1973 ).

8 Come ha detto un ufficiale tedesco: gli americani dicono “il più tardi possibile”, i francesi dicono “il più presto possibile” e noi diciamo “il più presto possibile” (Stromseth 1988 ).

9 I “tre Re Magi”, così descritti, erano il norvegese Halvard Lange, l’italiano Gaetano Martino e il canadese Lester B. Pearson, tutti ministri degli esteri nei loro Paesi.

10. Il rapporto è stato redatto da Pierre Harmel, ministro degli Affari esteri del Belgio.

11. Vedere  A Troublesome Relationship: The US Grand Strategy and NATO

12. Memorandum della sesta riunione del gruppo di lavoro partecipante ai colloqui esplorativi di Washington sulla sicurezza . 26 luglio 1948, 1948, Europa occidentale, Volume III , United States Government Printing Office, Washington, 1974, doc. 130.

15. Istituita nel 1994, all’inizio del 2021 comprende 20 paesi, per lo più ex repubbliche dell’URSS e della Jugoslavia, ma anche sei stati dell’Europa occidentale.

16. Avviato nel 1994, coinvolge attualmente sette paesi non appartenenti alla NATO della regione del Mediterraneo: Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Mauritania, Marocco e Tunisia.

17. Lanciato nel 2004, raggruppa quattro paesi della penisola arabica. Bahrein, Qatar, Kuwait ed Emirati Arabi Uniti hanno aderito, mentre finora Arabia Saudita e Oman non lo hanno fatto.

18. Nuovo concetto strategico dell’Alleanza. Parte 1, n. 7. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm . Il seguente documento Il concetto strategico dell’Alleanza, approvato nell’aprile 1999, ha piuttosto attenuato e qualificato questa affermazione: “nonostante gli sviluppi positivi nell’ambiente strategico e il fatto che un’aggressione convenzionale su larga scala contro l’Alleanza sia altamente improbabile, esiste la possibilità che una tale minaccia emerga nel lungo termine”, n. 20, https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm .

19. «Le Parti si consulteranno ogniqualvolta, a giudizio di una di esse, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica o la sicurezza di una qualsiasi delle Parti siano minacciate».

20. L’art. 6 limita la validità dell’art. 5 ad un’area geografica precisamente circoscritta.

21. Concetto strategico dell’Alleanza, approvato nell’aprile 1999, n. 20.

22. Lawrence Eagleburger, l’ultimo Segretario di Stato di George H. W. Bush, che era stato Ambasciatore in Jugoslavia, guardando in televisione il primo bombardamento, commentò: “Conosco i miei serbi, sarà una dura faccenda” (ricordo personale al Seminario di Salisburgo sull’Agenda Transatlantica a cavallo del secolo, tenutosi il 24 marzo 1999).

23. Una barzelletta diceva che il significato dell’acronimo ISAF era “Ho visto gli americani combattere”.

24. http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/7900367.stm , 19 febbraio 2009.

25. La NATO è stata un fallimento politico in Afghanistan, afferma il Segretario alla Difesa, The Guardian , 26 ottobre 2021, https://www.theguardian.com/politics/2021/oct/26/nato-was-a-political-failure-in-afghanistan-says-defence-secretary .

26. https://www.nato.int/summit2009/topics_en/12-contact_countries.html .

27. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49188.htm .

28.https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf ; https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Publications/UNCLASS_2018_National_Military_Strategy_Description.pdf . Quest’ultimo è un riassunto; il testo completo è classificato.

29. https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm .

Autore: Massimo de Leonardis

Fonte: NATO Evolution During the Cold War. In: de Leonardis, M. (eds) NATO in the Post-Cold War Era. Security, Conflict and Cooperation in the Contemporary World. Palgrave Macmillan (2023)

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